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礦產(chǎn)資源開采品位的不斷降低使得尾礦排放量越來越多，以銅礦為例，截止2014年底，其尾礦排放總量近30億噸。尾礦的大量排放不僅成為生態(tài)環(huán)境的重要污染源，而且占用大量土地資源、危害生命財產(chǎn)安全，諸多問題越來越受到社會各界的廣泛關(guān)注。要破解尾礦的資源環(huán)境問題，迫切需要針對實際問題施政，促進尾礦資源化，進而更好地為經(jīng)濟社會發(fā)展服務(wù)。

尾礦綜合利用出現(xiàn)“兩個大頭”

隨著前期礦產(chǎn)品價格的高位運行，在資源供不應(yīng)求的驅(qū)動下，尾礦資源綜合利用逐步進入了資本的視野。但是，我國尾礦資源綜合利用發(fā)展很不平衡，即使開展了尾礦資源綜合利用的礦山，其綜合利用水平差異也是很大，總體出現(xiàn)了“兩個大頭”：一是未開展尾礦資源綜合利用的礦山占“大頭”；二是綜合利用率低的礦山占“大頭”。

以銅礦尾礦為例，從所調(diào)查的61個銅礦尾礦庫來看，只有11個尾礦庫開展了尾礦資源綜合利用，占調(diào)查總數(shù)的18%。即使已經(jīng)開展了尾礦資源綜合利用的礦山，它們的尾礦資源年均綜合利用率也只有53.1%。而且從11個尾礦庫資源綜合利用水平的對比來看，超過平均水平的只有3個，僅占總量的27.3%；低于平均水平的有8個，占總量的72.7%，其中年綜合利用率不足10%的有2個。這“兩個大頭”情況，既明顯地應(yīng)證了我國尾礦資源綜合利用發(fā)展極不平衡，同時也從另一個側(cè)面展示出我國尾礦資源綜合利用還有很大發(fā)展空間。

四類因素制約尾礦綜合利用

上世紀60年代，一些礦業(yè)發(fā)達國家投入了大量的資金和人力，并出臺了系列鼓勵性政策，鼓勵尾礦資源綜合利用，最終向無尾礦山目標靠近。隨著國家對尾礦資源重視程度的提升，我國尾礦資源綜合利用規(guī)模在不斷推進，但與國外先進水平相比還有很大的差距。以下四類因素是產(chǎn)生差距的根本原因：

一是技術(shù)因素。

原礦類型的復(fù)雜性決定了其尾礦成分的多元性，且尾礦中各組分的品位已經(jīng)很低，如此使得一些選礦技術(shù)未能完全適應(yīng)低品位尾礦的選礦需求；一些特殊元素組分，由于工藝復(fù)雜、投資大，還難以工業(yè)化規(guī)模實施，或者說從經(jīng)濟上講還行不通。

二是經(jīng)濟因素。

尾礦作建材或用于采礦充填是其綜合利用的重要方向，但問題的核心在于，尾礦作為建筑用磚等低附加值產(chǎn)品，因遠離消費市場而導(dǎo)致產(chǎn)品運輸半徑過大，使得產(chǎn)品運輸成本太高而削弱了產(chǎn)品市場競爭力。

三是政策因素。

雖然國家先后出臺了資源綜合利用減免所得稅、部分資源綜合利用產(chǎn)品企業(yè)減免增值稅等優(yōu)惠政策，但還沒有具體制定針對尾礦綜合利用的鼓勵性政策。

四是數(shù)據(jù)與信息因素。

目前，很多礦業(yè)發(fā)達國家至少完成了一輪重點礦山尾礦資源的調(diào)查評價，能夠滿足社會投資決策的需要。我國至今還未開展全國性尾礦資源專題調(diào)查評價，不能滿足社會投資決策的實際需要。

政策支持不給力

從上世紀80年代開始，我國加強了尾礦綜合利用方面的管理，并先后出臺了一些鼓勵尾礦資源綜合利用的宏觀政策，但是由于政策過粗，使得實踐中政策應(yīng)用或落實上頻頻“缺鈣”。

第一，政策過粗，沒有可操作性。

目前，我國尾礦資源政策基本都是以“粗線條”型的政策為主，缺乏實踐上的可操作性。例如金屬尾礦綜合利用專項規(guī)劃（2010-2015）、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整指導(dǎo)目錄等文件中，均涉及礦山尾礦和固體廢棄物綜合利用等方面的問題，政策的方向都很明確，但是就是缺乏政策的實施方案，而且也沒有明確政策的實施主體，從而不能使得政策從操作層面落地。

第二，政策應(yīng)用“充滿辛酸”。

鼓勵尾礦資源綜合利用的政策方向是明確的，但是實踐中應(yīng)用起來“充滿辛酸”，影響到推進尾礦資源綜合利用的積極性。例如，部分地區(qū)尾礦綜合利用要套用一般資源的綜合利用優(yōu)惠政策，其申請程序非常繁瑣，而且人為干擾因素較多，這不能不影響政策的實施效果。

第三，實踐中存在“部門回避”現(xiàn)象。

例如安全、環(huán)保部門，比較擔心開發(fā)利用中尾礦潰壩及有毒污染物泄漏等事故發(fā)生，推動尾礦綜合利用的積極性不高。

第四，政策層級低。

我國資源綜合利用政策，多分散于國務(wù)院各部門單獨或聯(lián)合頒發(fā)的規(guī)章或規(guī)范性文件中，多以“通知”、“意見”、“要點”、“辦法”等形式下達，政策不僅規(guī)格層次低，而且沒有明確的政策實施主體，使得政策的執(zhí)行力大打折扣。

推動尾礦綜合利用需對癥下藥

針對尾礦綜合利用實踐中的“短板”，應(yīng)更多地從技術(shù)與經(jīng)濟上出臺激勵政策，明確政策的支持重點，并完善尾礦資源管理制度，做好基礎(chǔ)支撐與服務(wù)工作，進而不斷地促進尾礦資源得到充分利用。

一要加強尾礦資源綜合勘查與評價。

數(shù)據(jù)信息是促進尾礦資源綜合利用的前提條件，應(yīng)借鑒礦業(yè)發(fā)達國家的經(jīng)驗，及時加強重點礦山尾礦資源的綜合勘查評價工作，掌握尾礦資源存量、空間分布及組份等方面的信息，建立尾礦資源信息系統(tǒng)，并及時向社會公布，滿足社會投資信息的基本需求。

二要加強技術(shù)研究。

逐步突破尾礦資源高效利用和高附加值產(chǎn)品開發(fā)的技術(shù)束縛，要在梳理相關(guān)技術(shù)的基礎(chǔ)上，選擇共性的技術(shù)和裝備難點，鼓勵、引導(dǎo)企業(yè)通過技術(shù)引進或技術(shù)創(chuàng)新等方式，集中力量對關(guān)鍵控制性技術(shù)、工藝進行攻關(guān)，突破關(guān)鍵技術(shù)裝備的瓶頸約束。

三要落實系列經(jīng)濟扶植政策。

尾礦資源綜合利用社會效益、環(huán)境效益顯著，而企業(yè)經(jīng)濟效益可能不甚顯著，因而在一定時期內(nèi)必須給予經(jīng)濟政策扶持，其中包括制定專門針對尾礦綜合利用的稅收減免政策、重點項目財政支持政策、尾礦綜合利用的投融資政策，目的主要是解決企業(yè)綜合利用的經(jīng)濟效益問題。具體的實現(xiàn)途徑可以通過綜合運用財政、稅收、價格、金融、投資等手段的組合來落實。

四是實施示范工程，通過示范效應(yīng)喚起社會投資動機。

此外，建議在解決尾礦權(quán)屬問題的基礎(chǔ)上，借鑒發(fā)達國家經(jīng)驗，制定“國家資源綜合利用基本法”及“礦山尾礦資源綜合利用管理辦法”，明確包括尾礦在內(nèi)的資源綜合利用的基本原則、管理范圍、基本制度及主要措施等內(nèi)容，依法促進尾礦資源綜合利用。